国家治理进程中依法治国与依规治党的有机统一

宋才发*

（广西民族大学　法学院，南宁 530006）

 

摘  要：建设社会主义法律体系是实现国家治理体系和治理能力现代化的客观要求，党内法规体系的功能作用要由实际成效来体现。必须整体筹划新时代党内法规制度体系构建，党章是执政党制定党内法规体系的总章程，党内法规体系与国家法既有内在联系又有区别，党内法规体系建设是国家法治体系建设的重要内容。依法治国与依规治党有机统一的法治路径是：加强党内法规体系与国家法律体系的协调衔接，推进国家治理体系和治理能力的现代化进程，按照标准化规范要求对党内法规制度实施清理，构建科学完备的党内法规监督和评估机制体系。

关键词：治理体系；治理能力；法律体系；党内法规体系；监督体系；评估机制

 

一、研究依法治国与依规治党有机统一问题缘起

建设社会主义法律体系是实现国家治理体系和治理能力现代化的客观要求。从国家法的视角看，构成完整的中国特色社会主义法律体系的各个组成部分，是国家宪法、基本法、法律、国务院行政法规、地方性法规等不同层级的法律规范。国务院新闻办公室2011年10月推出的《中国特色社会主义法律体系》白皮书，对中国立法权限、法律体系等问题做出了明确的阐释。全国人大及其常委会是国家的立法机构，全国人大及其常委会制定的法律囊括了经济、政治、文化、社会和生态诸方面的基本法律制度，既是中国特色社会主义法律体系的主干，也为国务院行政法规、地方性法规的制定提供了重要依据。国家法律的核心功能是调整社会关系、规范社会行为。因而国家法律惩罚犯罪行为，同样是一种具有导向性的社会规范行为。正是从这个意义上讲，把行之有效的法律归结为“行为规范”是合乎情理的，也是当下国内外法学界公认的基本方法。尽管在语言表述上，法律法规通常是连在一起使用的；但是法律和法规毕竟是两个含义不同的法律概念。譬如，法规是一个由国家立法正式确认的、约定俗成的法律词汇，从来就不是“法律”和“法规”二者叠加的简称。国务院行政法规、地方性法规是将法律规定的相关制度具体化，在一定程度上是对法律规定的进一步细化和补充^[1]。当然也有一些法律法规的要求，不一定体现为严格的国家制度形式，它们通常以习惯法、惯例、习俗、原则、理念和精神等方式存在。习近平在《加快建设社会主义法治国家》一文中就曾指出：“要坚持立法先行，坚持立改废释并举，加快完善法律、行政法规、地方性法规体系，完善包括市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程在内的社会法规体系，为全面推进依法治国提供基本遵循。”^[2]中共十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出：“必须坚定不移走中国特色社会主义法治道路，全面推进依法治国，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，加快形成完善的党内法规体系”^[3]。党内法规是党的法规制度体系的核心部分，也是党内规章制度的高级形态，是全面从严治党的本质反映和内在要求。党内法规体系是社会主义新时代管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。执政党在社会主义新时依法执政、依法行政，既要仰赖于国家法律法规体系作保障，又要仰赖于党内法规制度体系发挥作用，实现依法治国与依规治党的有机统一。

党内法规体系的功能作用要由实际成效来体现。在过去一个相当长的时期内，由于执政党忽略了党内法规制度体系完善问题，致使一些党员干部忘记了“人民公仆”的身份，以至于出现诸多腐败现象和“黑保护伞”的丑闻，给党的形象和国家利益造成了重大损失。执政党在新时代面临的国内外形势和任务，越来越严峻、越来越艰巨。持续不断地制定出台党内法规的事实表明，国家治理法治化在客观上要求执政党依法执政行为规则化，因为它关涉到党的行动的正确性与执政的合法性问题。执政党在治国理政的实践过程中，确实产生了越来越多的规则化需求，党内法规建设已经关涉到党的存续空间问题^[4]。党内法规制度体系一旦制定出台就必须付诸实施，绝对不能让它仅仅停留在纸面上，必须落实到基层党组织和党员群众的实际行动当中去。尽管党内法规制度体系现代化建设取得了显著成绩，但是仍然存在着诸多不容忽视的现实问题，其中关键的、要害的问题，是对党内法规制度体系执行力度不够、实效性比较差。集中反映在如下几个问题上：（1）依规治党的立规存在缺陷，主要体现为制定主体不够明确、范围过窄，在制定过程中缺乏党员群众参与^[5]；（2）党内法规制度体系的“效力位阶”不很明确，效力位阶与制定条例设计的“四级层次”形式体系存在衔接问题，与民主集中制原则及效力追求存在某种“错位”；（3）党内法规制度体系的体系化特征不突出，尤其是体系构建功能没有体现出来；（4）党内法规制度体系建设的目标任务如期实现不太理想，群众反映强烈问题的解决、决策失误的防范等问题，在某些领域抑或某些地方仍然严重存在；（5）党的统筹协调力度不够，党的领导能力建设和党的工作、思想和作风建设，在一些单位和部门相对滞后，制度体系、法规体系尚未成型^[6]；（6）在有些地方和部门还存在贯彻党的路线、方针和政策不力，党的路线、方针和政策与党章之间逻辑关系不清晰的问题^[7]。十八届六中全会指出：“党内监督的任务是确保党章党规党纪在全党有效执行，维护党的团结统一，重点解决党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力，党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛，管党治党宽松软问题，保证党的组织充分履行职能、发挥核心作用，保证全体党员发挥先锋模范作用，保证党的领导干部忠诚干净担当。”^[8]全面从严治党必须强化党的监督职能，党内法规制度体系的功能作用要由实际成效来体现，就是说应当解决好上下之间党内法规的效力等级关系问题，防止因“党的领导权”落实不到位而影响执政党地位的制度风险的产生；必须消除国家立法与党内法规“两张皮”的现象，确保党内法规简明扼要、实用高效，确保通过宪法和法律实施能够解决效力问题，确保党内法规在管党治党方面发挥好行为指引作用；必须进一步强化党内法规实施的组织保障建设，确保党内法规在贯彻执行中不打折扣，依法依规明确党委（党组）在党内监督中“负主体责任、书记是第一责任人”。

二、依法治国与依规治党的基本内涵及内在规定性

整体筹划新时代党内法规制度体系构建。党内法规制度体系与国家法律体系在本质上具有共通性，但是“共通性”不等于就是相同的“共同性”，各自的独立价值决定了它们之间难免会有某些冲突和不协调的地方。党内法规制度建设一定要同国家法律相衔接，尤其是不能与宪法和法律相冲突，要形成国家法与党内法规制度相互促进、相互保障的格局。在“全面依法治国”“全面依法执政”“全面从严治党”的新时代，党内法规已成为“建设法治国家”必不可少的组成部分，成为推动党的执政方式民主化、科学化和规范化的基本方式。党规党法体系的基本功能就在于规范党内行为，是共产党人必须遵从的党的“专门法律体系”。党内法规建设是整个执政党建设的重要组成部分。党内法规是全面从严治党理论体系中的核心概念，《中国共产党党内法规制定条例》把它定义为：“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”^[9]从党内立法的视角看，这个定义实质上明确了“省、自治区、直辖市党委”的“立规主体”地位问题。《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》赋予“副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权”^[10]，形成了对中央党内法规制度体系的有益而必要的补充。从党规党法的视角看，党章是执政党立党、治党和管党的总章程，在党内具有最高权威和最大效力。“党的规矩”不仅包括党章、党纪、党内法规和国家法律，而且包括执政党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例，甚至包括一些不成文的“政治规矩”。尽管它们不是也不构成严格意义上的“党规党法”，但是它们在管党治党的实践中却发挥了无与伦比的作用。所有这些经过实践检验的“优良传统和工作惯例”，是新时代党内法规制度体系建设不可或缺的重要内容。毛泽东在1938年10月中共六届六中全会上提出“党内法规”概念，强调要用党内法规统一各级领导机关的行动。刘少奇在全会上所做的《党规党法的报告》中，第一次正式使用了“党规党法”这个名称。1992年中共十四大对《中国共产党章程》进行了修改，“党内法规”正式载入党章，规定各级党委的主要任务是“维护党章和其他党内法规”^[11]。自十八大以来，党内法规制度体系建设集中在如下几个方面：（1）党内法规统筹机制逐步完善。党中央先后颁布了《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》和《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》两个规划纲要，有效地推动了党内法规制度体系建设的步伐。（2）党内法规工作机制逐步健全。2015年中共中央专门成立了“中央党内法规工作联席会议制度”，对推动党内法规制度体系建设起到了很好的统筹协调作用。（3）党内法规制度体系日趋完善。党内法规制度体系逐渐制度化、科学化和规范化，已经形成了以党章为根本、由若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系，力争到建党100周年的时候，全面建成“内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系”“全面实现国家治理体系和治理能力现代化”^[12]。（4）党内法规执行能力不断增强。党内法规制度不能成为“纸老虎”和“稻草人”，必须切实做到令行禁止才行。中共中央《关于加强党内法规制度建设的意见》，凸显了执政党对党内法规制度建设的高标准严要求，唯有这样才能使制度优势转化为治理效能，才能够“让铁规发力，让禁令生威”。十八届四中全会强调要“形成完善的党内法规体系”“党规党纪要严于国家法律”，必须把党的纪律挺在前面，党员干部不仅要带头遵守国家法律，还要自觉遵守“更加严格、更高标准的党纪党规”^[13]，通过严肃问责和严厉督察等法治措施，确保党内法规执行能力不断增强。

党章是执政党制定党内法规体系的总章程。对于中国共产党这个拥有8900多万名党员的执政党而言，《中国共产党章程》是中国共产党向世界竖起的一面旗帜，集中体现了党的纲领、路线和政策，是执政党的根本大法、党的“总章程”，是党组织工作、活动和党员行为的“总规范”，更是所有党组织和全体党员必须遵循的“总规矩”。执政党的发展始终离不开体现自身政治主张的纲领，从1921年共产党诞生时的700多字的党纲，历经17次重大修改形成了当下的19000多字的章程，它真实地见证了中国共产党由弱到强、由小到大、最终成为执政党的光辉历程。党章作为全党的最高理性和整体意志的集中体现，从制度层面确立了各级党组织和党员的基本权利和义务，规定了党组织开展工作和党员个人行为的基本原则和根本行为规范，也规定了对党员干部的选拔任用、对违纪的党组织和党员的纪律处分，还规定了党的纪律检查机关的设置和职权范围等。党内法规制度体系“是以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，由各领域各层级党内法规制度组成的有机统一整体。”^[14]党章在党内法规体系中具有最高权威和效力，加强党内法规体系和制度体系建设是新时代全面“依规治党”的必然要求，是推进国家治理体系和治理能力现代化的制度保障。党章集中代表了全党的集体意志和根本利益，凝聚了中国共产党近百年的经验和智慧，已成为党内法规制定的根本依据。《中国共产党党内法规制定条例》第5条规定：“党内法规的名称为党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则。党章对党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标、组织原则和组织机构、党员义务权利以及党的纪律等作出根本规定。准则对全党政治生活、组织生活和全体党员行为等作出基本规定。条例对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定。规定、办法、规则、细则对党的某一方面重要工作的要求和程序等作出具体规定。”^[15]。随着《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》的出台，一个较为完整的党内法规制度体系的框架基本形成^[16]。统计到2016年底为止，执政党已经制定党章1部；中央党内法规包括“准则”3个，条例28个，另外有规则、细则、规定和办法144个；中央纪委和各部委制定的党内法规150个；省级地方党委制定的党内法规1500多个^[17]。截止2018年8月底，“现行有效的党内法规约4200部，其中规则、规定、办法、细则超过4100部”；现行有效的各类地方党内法规约3700多部，约占全部党内法规总量的90%^[18]，党内法规制度体系的框架和雏形以显端倪。制定执政党党内法规制度体系是一项前无古人的制度创新，必须符合中国国情实际和中国政治现实，要从法的基础、法的内容和立法技术多方面思考问题，确保党内法规制度体系的制定和运行，立得稳、站得住、行得通并且能管用。

党内法规体系与国家法既有内在联系又有区别。在“法治中国”建设的历史进程中，党内法规建设的最大背景就是“法治建设”。由于中国共产党是中国最大的、最权威的、最有影响力的政治组织，因而党内法规制度体系建设是“法治中国”的中心，党内法规制度体系是国家治理体系的核心法。党内法规制度体系建设必须重视党的使命引领，站稳国家制度体系的中心位置，时刻注意把党中央的要求、人民群众的期盼、国家治理的实际需要和实践创新结合起来，集中体现执政党重视民生、善解民意、谋求人民利益最大化的宗旨。建设完善的党内法规制度体系以实现党内法治，是国家制度体系成熟的一个基本标志；党内法规在客观上必须有很高的制度站位，能够引领并直接影响国家制度体系、社会制度体系的实现。党和国家的政治领导中心如果不能率先实现法治化，就无法带领全国人民如期建成法治国家。国家法治必须与党内治理相互对接、融为一体，只有这样才能最终建成中国法治化体系。正确处理依法治国和依规治党两者之间的正确关系，是社会主义民主政治和民主法治建设的原创性主题，关涉到党政关系、政治与法治关系、党的领导与建设的关系，这是中国特色社会主义法治建设的鲜明特点和特色。依法治国和依规治党说到底都是奉行“规则之治”，“依规治党”要以“依法治国”为前提和基础。必须坚持依法治国和依规治党一体建设，避免和防止出现二者之间的不相容、不协调问题。从一定意义上说，当下的法治建设实质上就是党法带动国法，党内法治是国家法治的核心，党内法治最终兜底国家法治。在国际通行的“法无禁止即自由”的原则框架下，只要执政党不超越法律底线、不与宪法法律相抵触，完全可以按照执政党制定的行为规则实现内部治理。国家法律是对中华人民共和国全体公民的基本要求，任何一名共产党员都是中华人民共和国的一名普通公民，国家法律制度对所有公民具有权威的约束力。党内法规与党内规范性文件，既是规范党组织和党员行为的制度依据，也是对全体共产党员的基本要求。由于共产党组织是由无产阶级的先进分子所组成，共产党员尤其是党员干部的觉悟高于普通民众，因而党内法规制度的规定，一般要比国家法律体系的要求更为严格。党员干部除了必须遵守宪法法律规定之外，还必须义无返顾地用党内法规来严格要求自己。只有始终坚持一手抓依法治国、一手抓依规治党，最终才能实现依法治国与制度建党、依规治党一体建设的目标。

党内法规体系建设是国家法治体系建设的重要内容。进入新时代之后，党内法规制度体系建设的基本思路：“一方面是遵循规范主义建构路径的具体表现形式，将体系化方法运用到党内法规制度建设之中；另一方面则是党内法规理论与实践经验积累的必然产物，为新时期中国共产党管党治党与治国理政提供了重要的制度抓手。”^[19]党内法规分为组织法规、领导法规、党的自身建设法规和党的监督保障法规，每部党内法规作为执政党法规体系的组成部分，尽管它们各自调整和规范的内容不尽相同，但是彼此之间始终保持着逻辑上的统一。“全面依法治国”被赋予新的时代内涵，党内法规制度体系凝聚并固化了全面从严治党的实践成果，使得党内法规制度体系成为党的制度建设乃至国家法治体系建设的重要内容。国家法治体系主要由“党内法规体系”和“国家法律制度体系”共同构成，国家治理体系现代化目标的实现，必须义无返顾地建立在这两个体系的现代化上面。国家法治体系建设的基本内容包括如下几个方面：（1）把坚持执政党的领导落实到依法治国的各个环节当中去；（2）把“全面依法治国”战略任务纳入“四个全面”的整体战略布局当中去；（3）把中国特色社会主义核心价值观融入国家法治体系建设当中去；（4）把法治思维、法治方式、法治手段运用到依法治国的具体思路和运作方式当中去；（5）把社会主义法治文化建设和以德治国贯彻到国家法治体系建设当中去。依规治党必须坚持和强化法治思维，最大限度地摒弃人治思维的破坏、影响和干扰。法治思维、法治方式和法治手段，不仅在国家治理中发挥着重要作用，而且在党的建设新的伟大工程中具有极为重要的价值。党内法规制度体系建设作为中国特色社会主义法治建设的重要组成部分，它关系到执政党管党治党、治国理政兴衰成败的大问题。因而十八届四中全会提出把“形成完善的党内法规体系”建设的任务，纳入中国特色社会主义法治体系建设的总任务之中，从而使得党内法规制度体系建设、依规治党，本身就成为社会主义法治建设的重要内容。十八届五中全会强调要把依规治党和依法治国二者的有机统一，作为执政党治国理政、提升执政水平的具体标准和抓手。十八届六中全会坚持思想建党和制度建党相结合，审议通过《关于新形势下党内政治生活的若干准则》以及修订后的《中国共产党党内监督条例》，不仅从党内法规制度体系的制定和完善上，显现了执政党对党内法规制度体系建设的重视程度，而且从党内法规制度体系的实施上提供了体制机制保障。

三、依法治国与依规治党有机统一的法治路径

加强党内法规体系与国家法律体系的协调衔接。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》把依法治国提升到了一个前所未有的崭新高度，开启了中国特色社会主义法治道路的新征程。从法理上讲，“全面依法治国”需要在顶层设计上统筹考虑法治建设的各个环节和各种要素，尤其要加强党内法规体系与国家法律体系的协调衔接，“把法治精神、法治价值、法治意识、法治理念、法治文化整合起来”^[20]，“把有法可依、有法必依、执法必严、违法必究统一起来，”“把科学立法、严格执法、公正司法、全民守法和有效护法统一起来”^[21]，综合发挥国家法律体系的多重功能，形成建设社会主义法治国家的良好局面。执政党在依法治国和依规治党的关系中始终处于核心地位，依法治国“就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事务，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”^[22]依规治党是执政党依照党章和其他党内法规管党治党的基本方略。依法治国的核心是依宪治国，执政党依法行政的核心是依宪执政，宪法证成了党的领导的合宪性与合法性。历史和人民选择中国共产党作为中华人民共和国的执政党，宪法确立并赋予执政党领导的最高法律地位和法律效力，集中地体现了执政党领导的人民性、合法性和正当性。依规治党是依法治国的必然要求和制度保障，国家法治现代化建设的成败得失，关键在于执政党组织和党员干部能否真诚守法；能否履行宪法规定的一切国家机关、政党和社会团体都必须遵守宪法和法律；能否不折不扣地执行任何组织或个人都不得有超越宪法和法律的特权；执政党能否履行党章的承诺：“党必须在宪法和法律的范围内活动”^[23]。依法治国是法律至上的一种治理方式，它本能地要求法律在治国理政中获得普遍遵守，这当中也就自然包括领导法治建设的执政党本身。法律至上是现代法治建设的基本要求，在整个法治国家和法治社会建设的历史进程中，必须始终坚持国法高于党内法规制度体系的原则，党内法规不能与国法相抵触，无论何时、何地、何种情况下，都不能允许党规凌驾于国法之上。党规与国法同为执政党治国理政的制度遵循，一旦两者之间出现不协调、不适应、不衔接的问题，势必会影响到执政党的权威性和执政效果。执政党既然领导人民实行“依法治国，建设社会主义法治国家”，就必须牢固树立宪法和法律权威，做到依法依规办事，决不能搞“以言代法、以权压法、以身试法”那一套，否则就无法实现建成法治国家的目标。十八届四中全会提出“党规严于国法”，党员身份的公民不仅要承担国法中公民的责任，还要承担党规中“更为严格的”政治责任。正是由于执政党的党纪、党内法规制度严于一般法律规范，执政党对法律的尊重与遵守不能仅限于国家法，应当在行为标准上高于国家法、严于国家法才行。然而又必须科学而严格地把握党内法规与国家法各自的边界，“党内法规不能超出共产党的范围适用，对于共产党之外的人的言行的规制，需要通过国家法律为主的规范体系来实现”^[24]，最大限度地减少和避免党内法规与国家法的冲突。实现党内法规与国法相协调、相衔接，就是要通过国家法律所具有的法治、权利、秩序等价值理念和导向，在塑造党内法规制度逻辑的同时，使得党内法规制度体系朝着良法善治的目标迈进。

推进国家治理体系和治理能力的现代化进程。从推进国家治理体系和治理能力现代化的视角看，依法治国是依照宪法和法律来调整国家内部的各种关系，依规治党是依照党章党规来调整党内的各种关系，执政党是国家事业的领导核心，宪法和法律是执政党领导人民制定的，国法和党规都是人民意志和人民根本利益的集中体现^[25]。从国家治理现代化的视角看，国家治理体系是在执政党的领导下管理国家的制度体系，国家治理能力是执政党运用国家制度管理社会各方面事务的能力。推进国家治理体系和治理能力现代化的具体任务，说到底就是执政党依法治国和依规治党所要达到和实现的具体目标。必须在坚持和完善党的领导制度上，促使党和国家的制度体系更加成熟、更加定型；在转变党的治理方式上，彰显制度的威力和法治的力量；在决策科学化和执行精准化上，提高党和国家治理能力的现代化水平。依法治国和依规治党有机统一的制度标准，是实现新时代全面依法治国的总目标，建设社会主义法治体系和法治国家；判断标准就是看党组织和全体党员是否忠于党章、忠于宪法法律，执政党是否严于依法治国、依法执政和依法行政。新时代治国理政的基本方式是法治，执政党领导人民制定宪法和法律，领导和组织人民执行宪法和法律。但是法治并不意味着必然排斥德治的作用，建设社会主义法治国家必须重视道德对人的教化作用，坚持依法治国与以德治国相结合，强化法律对道德建设的促进作用，以道德滋养法治精神。党内法规体系和国家法律体系都是执政党和人民意志的反映，必须同时推进、健全和完善国家法律体系和党内法规体系；必须在坚持党的领导与依法治国相互依存上，充分发挥依规治党对依法治国的引领和保障作用；在促进党内法规同国家法律的相互衔接和协调上，促进依规治党与依法治国互联互动，依法治国、依法执政和依法行政共同推进；在坚持纪严于法、以守纪促进守法上，充分发挥党组织和党员在依法治国中的楷模作用。任何时候党的领导都离不开法律保障作用，也离不开党的治理现代化。

按照标准化规范要求对党内法规制度实施清理。党内法规制度体系建设是一项统筹立、改、废、释、备案、清理、评估的系统工程，适时清理党内法规文件是维护党内法规体系严密性和有效性的重要措施。《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》的颁布实施，为党内法规制度清理工作的有效运作和有效推进，为全面建成内容科学、体系完善的党内法规制度体系打下了坚实的基础。标准化是制定和实施标准活动和运行过程，它的最终目的是增强和促进最佳的社会公共效益。“标准化”本身是一个多学科交叉的领域，钱学森是在中国最先使用“标准化”概念的权威专家，他曾尝试以系统论的方法作为标准学的理论基础^[26]。中国的标准化理论在过去相当长的时期内，主要只是适用于工业和企业生产领域。在社会科学领域除了像编写中小学教材之类有所涉及之外，在研究领域很少使用标准化理论。2017年中共中央在《关于加强党内法规制度建设的意见》中，首次提出对党内法规制度进行系统性改造，要求按照标准化规范对党内法规制度实施评估和清理，认为按照标准化规范“清理是构建党内法规体系的自我更新机制”^[27]。对党内法规制度进行清理是一件十分严肃而繁杂的工作，需要有一套党内法规清理的标准化体系作支撑才行。从一定意义上说，使用标准化办法和标准化手段对党内法规体系进行系统的清理，是建设科学完善的党内法规制度体系的关键环节。执政党在近百年“革命”“建设”“改革”历史进程中形成的党内法规体系，随着国家现代化实践发展进程的不断加快，逐渐暴露出它零散化、碎片化的特征。有些党内法规制度由于年代久远，显得过时抑或呈现出相互冲突、彼此叠加的现象，迫切需要制定相应的标准，对这些党内法规制度进行系统地清理。中共中央关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见，形成了一个对“不适应、不协调、不衔接、不一致”的党内法规文件进行清理的“四不标准”。尽管这个“四不标准”有些笼统和模糊，然而毕竟有了一个党内法规制度清理的实施规则。在清理实施的过程中，仍然遵循“谁起草、谁清理”的实施形式和办法。这种清理形式和办法限制了清理工作的民主性和广泛性，实践呼唤建立以标准化为目标的清理机制。从标准化的视角看，科学的党内法规制度清理工作，必须如实回应“由谁清理”“清理什么”和“如何清理”的问题。党内法规制度清理标准化的基本要求就是：党内法规制度清理的主体是从事党内法规清理工作的机构，目前还没有设立这样的专门清理机构，仍然在继续实行“谁起草、谁清理”的实施原则；框定党内法规制度清理的范围和方式方法，即规定党内法规制度清理采取“全面清理”“专项清理”两种途径，“定期清理”“及时清理”两种具体办法，对于清理出来的党内法规制度和规范性文件，采取“宣布废止”“宣布失效”“予以修改”和“继续有效”四种处理方式。通过对中华人民共和国成立至2012年6月间中央出台的2.3万多件文件的全面筛查，共对1178件党内法规进行了集中清理。其中，宣布废止的为322件，宣布失效的为369件，宣布继续有效的为487件，明确对42件进行适时修改^[28]，有效地维护了执政党党内法规的统一性和权威性。与此同时，党的有关机构还制定和修订了70余部中央党内法规，为执政党更好地发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，奠定了坚实可靠地法规制度保障基础^[29]。建议中央有关机构在适当的时候，依法依规构建党内法规制度退出机制，对那些在实践中不适应实际情况的规范性文件，必须及时予以修改和废止；对于党内法规制度体系中一部分属于“试行”“暂行”的法规文件，应当将其纳入全流程监控机制的调整范围内，不能让它从开始到结束始终处于“试行”“暂行”的运行状态。

构建科学完备的党内法规监督和评估机制体系。监督是防止党组织和党员领导干部腐败的有效形式，党内监督的渠道越多、惩罚越严厉，发生腐败的几率和可能性就越小。一定要把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督和舆论监督结合起来，形成一个对权力的“监督密网”抑或“监督链”。因此“全面从严治党”的关键，在于加强对权力的监督。党内监督保障的法规持续加强，共制定了1460多部与党内监督相关的法规，其中中央党内法规占有62部，仅条例一级的法规就多达14部^[30]。执政党一直强调要“把权力关进制度的笼子里”。仅十八大以来，执政党通过修订党内监督条例、巡视工作条例、党纪处分条例等，彰显了执政党铁的政治纪律和政治规矩严明的特点，显现了执政党制度威严的“党内铁规”风范，全方位促进了执政党良好政治生态的形成。可以说党内监督是提高党内法规质量的突破口和着力点，从价值理性的视角回应了“良法善治”的功能问题。执政党党内法规制度的作用和价值在于，必须用制度管权、管事、管人，在这个问题上执政党从来就没有设置禁区，也从来没有例外和“法外开恩”。对于少数党员干部触犯法律底线的，及时移送司法机关依法予以惩处。党内法规制度体系所规范的事项，主要是党的各级组织的职权职责和党的纪律等，关键是要把党组织和党员领导干部手里的权力管住管好；越是关键的“一把手”“少数人”，越是要严明纪律和制度约束，明确划定不可逾越的法律底线。对于那些违纪违规的少数党员干部，不论职位高低、权力大小必须严厉问责，防止出现“破窗效应”和“稻草人”现象，防止和纠正执行纪律宽、松、软的问题。一定要重视追惩违规用权的负面清单，健全监督、奖惩、保障机制，坚持“高标准”和“守底线”相结合，形成良好的权力运作秩序。人们通常所说的“权责一致”，就是指“有权必有责，有责要担当”。法治的核心问题是“法律主治”和“权在法下”，任何组织和任何个人依照法定职权和法定程序行使权力，自觉做到“法无授权不可为，法有授权必须为”，切实把权力制约和权力监督纳入制度化、规范化和程序化的法治轨道。强有力的党内法规评估机制，能够有效地强化管党治党的精准度和实效性，是建设和完善党内法规制度体系不可或缺的一个重要环节。评估机制具有“发现问题、反馈问题和解决问题”的功能，对促进党内法规制度及时更新、保持旺盛的活力非常重要，因而它构成了党内法规制度体系的“新陈代谢链条”。党内法规制度体系作为一种法的规范，不可避免地具有自身的某些滞后性和僵化性缺陷，要确保党内法规与国家法律在国家治理中双双发力，需要对党内法规制度体系进行必要的评估。既需要在党内法规的源头对立法质量进行把关性评估，也需要对已经颁布实施的党内法规制度进行跟踪评估。应当通过必要的检查评估和监督考核等制度设计、制度安排，把各级党组织的依法治国和依规治党“两手抓”“两不误”，作为衡量和评估党员干部工作业绩的重要内容，纳入政绩考核和提拔任用的指标体系。尤其要结合《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》的落实情况，着力提升党内法规制度体系建设的质量，从党内法规制度的制定、清理、修改、解释、审批、发布、备案到评估的各个阶段和各个环节，尤其是通过党内法规的备案审查、清理和评估等程序的实施，促进党内法规制度体系科学化、系统化和完善化，到执政党建党100周年的时候，建成一套内容科学、体系完备的党内法规制度体系，确保党内法规与国家法律相互协同、形成合力。

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      载《河南师范大学学报》（哲学社会科学版）2020年第1期

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*作者简介 宋才发（1953—），汉族，湖北省武穴市人，法学博士，中央民族大学法学院首任院长、二级教授，广西民族大学“相思湖讲席教授”，贵州民族大学特聘教授、民族法学学科团队领衔人，博士生导师，主要从事民族法学研究。

基金项目：论文为2019年国家社会科学基金重大项目《中华民族伟大复兴视域下民族事务治理法治化研究》（批准号为:19ZDA170）的成果之一。