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    王曙光:农业农村优先发展是解决发展不平衡不充分问题的关键
    • 柯得平 2021-02-11 05:49 05:49
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    党的十九届五中全会提出“优先发展农业农村,全面推进乡村振兴”,为促进我国农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展提供了重要遵循。当前,我国发展不平衡不充分问题在农业农村领域表现尤为突出,“农业农村优先发展”成为解决我国经济发展过程中长期存在的不平衡不充分问题的关键。


    北京大学经济学院教授王曙光认为,为保证未来经济的高质量均衡发展,中国应从系统动态平衡理论出发,以城乡协调、工农协调、区域协调为目标,对农业农村发展的制度框架进行系统的顶层设计。以非凡的智慧与勇气坚持改革,真正推进实现乡村振兴。

    核心观点:


    未来中国农业农村优先发展战略主要包含哪几大制度板块?

    1、以新型城镇化和土地制度创新为抓手,引导农村人口有序转移,积极促进城乡一体化发展和公共服务均等化,大力推动乡村全面振兴。


    2、以“后脱贫时代”治理相对贫困为主要抓手,以“制度普惠”取代“制度二元”,推动欠发达地区整体发展和内生性发展。


    3、以农村组织化和集约化经营为抓手,积极培育新型农业经营主体,加强农业社会化服务水平,推动农业现代化和农村现代化。

    更多精彩观点

    01

    农业农村领域是解决我国发展不平衡不充分问题的关键


    1、“农业农村优先发展”总方针的历史背景与意义

    农业农村现代化关乎国家现代化;乡村振兴关乎中华民族伟大复兴。同时,当前国际政治经济环境和全球化形势出现重大变化,面向新发展阶段,我国审时度势提出“构建国内国际双循环相互促进的新发展格局”,其中重要支撑点和着力点即为“优先发展农业农村”。


    “优先发展农业农村”是涉及中国未来高质量、可持续发展的大战略。当前全球农业安全和粮食安全问题突出,我国要未雨绸缪,筑牢粮食安全底线,将农业安全和农业现代化置于突出的战略位置。同时,当前农村发展存在诸如相对贫困突出、区域农村发展不平衡、乡村治理低效、农村土地制度改革滞后等问题和短板,束缚着农村活力的释放和农村经济社会的和谐发展,亟需乡村振兴战略予以解决。


    从“新农村建设”“乡村振兴战略”到“农业农村优先发展”,三个时期三种提法,体现了我国农村发展在不同阶段的不同思路和战略,它们之间既有内涵的关联性、承继性,又体现了不同时期战略重点的微妙变化和战略层级的提升。


    2019年中央一号文件提出坚持农业农村优先发展总方针,党的十九届五中全会提出“优先发展农业农村,全面推进乡村振兴”,农业农村发展被提升到一个新的历史高度,为“十四五”乃至未来更长时期的农业农村发展定下基调。此基调的核心即强调农业农村发展在中国经济社会发展中的优先性、独特性和重要性,必将引领国家发展战略和政策框架进行一系列相应的重要调整。“优先发展农业农村,全面推进乡村振兴”意味着中国真正进入工业和农业、城市和农村统筹协调发展的崭新时代,当前影响工农和城乡一体化发展的制度桎梏必须加以革除,从而为中国未来更均衡更充分的高质量发展提供制度基础。


    2、中国不平衡发展在农业农村的体现

    第一,人与自然的不平衡。改革开放以来,中国在高速经济增长的同时过度消耗并透支能源、土壤和水资源等,造成代际间的能源、资源隐患和不公,致使中国整体生态环境、粮食、食品、空气和饮用水等日常生存要素储备与质量堪忧。长期以来,我国高速增长模式与粗放型发展模式造成人和自然关系的不平衡,当务之急是转变增长与发展方式,削减过剩产能,降低能源和资源消耗,解决人和自然的不平衡。


    第二,人和人之间的不平衡。改革开放以来,中国实施非均衡区域发展战略,造成区域差距不断加大,也加大了区域间人与人的差距。与此同时,城乡差距也造成人和人之间的差距,一定程度上导致我国基尼系数长期处于高位。解决人和人之间的不平衡,关键在于解决区域、城乡收入差距和社会保障非均衡问题,尤其要加大扶贫开发力度,大力消除贫困,重点扶持欠发达地区与边远民族贫困地区。


    第三,人与自我的不平衡。当今我国社会结构和文化巨变打破原有均衡的心灵和文化结构,导致国民心理结构和道德体系出现不平衡,致使社会出现伦理失调、文化失调,进而对我国长远经济社会发展产生消极影响。农村的经济发展固然重要,但是文化建设、伦理道德建设、信仰建设更加重要,因为这是一切乡村建设的基础。


    3、中国不充分发展在农业农村的体现

    第一,城乡社会福利和公共品供给不充分,特别是乡村公共品供给不充分。公共品供给不充分是影响我国城乡协调发展的大问题,也是引发人和人之间不平衡尤其是城乡收入差距的重要原因。


    第二,一些地区的法治环境建设和依法治理不充分,农村尤其如此。农村的法治环境和依法治理仍很不充分,在涉及农村土地征用、农村城镇化和农户拆迁等问题上,其法治化水平需要大范围提升,法治意识需要进一步增强。


    第三,社会信任体系与社会伦理建设还不充分。部分农村社会信任、道德伦理问题突出,村风不良、乡村治理混乱、村庄道德水平下降、乡村社会失序等问题层出不穷,极大地影响了农村未来发展和社会稳定。


    第四,公平普惠的社会机制构建尚不充分,从而因城乡身份差异造成公民福利差异。倡导城乡一体化和城乡社会保障均等化正是为了解决公平普惠的社会机制构建“不充分”的问题。


    第五,文化建设尚不充分。农村文化建设是我国文化建设的重要组成部分,农村和农业是中国传统文化的载体,农村文化的复兴,必将带来整个农村更进一步的发展。目前,农村文化建设严重滞后,严重影响农村长远发展。


    未来中国必将从不平衡不充分的发展,走向平衡充分的发展,实现“三个平衡”和“五个充分”:通过转变增长方式实现人和自然的平衡,通过协调区域发展战略和城乡一体化发展实现人和人的平衡,通过心理和信仰建设实现人与自我的平衡;实现城乡公共品的充分供给,实现法治和安全的充分供给,实现社会信任和伦理水平的充分提升,实现社会机制构建的充分发展,实现文化建设的充分完善。农业农村发展也将在“三个均衡”“五个充分”上大有所为。


    02

    以系统动态平衡理论推动中国农业农村优先发展


    1、系统动态平衡理论与中国未来农业农村发展战略

    从系统动态平衡理论出发,我国在农业农村发展战略和顶层设计层面,既要保证农村发展战略和制度框架的稳定性、连续性和承继性,又要把握时机,通过系统性制度创新,对阻碍农业农村发展的制度痼疾进行及时革除。


    2、推动中国农业农村优先发展的顶层设计和制度框架

    在未来一个较长的时期,农业农村发展要与“双循环”新发展格局构建相结合,要与中国未来高质量均衡发展相结合。“双循环”战略下的农业农村优先发展,在顶层设计层面主要涉及三大协调。


    第一,城乡协调。要进一步促进城乡统筹发展和城乡一体化,尤其是促进城乡公共服务均等化,提升农村居民的社会公共服务水平和社会保障水平,从而助力消除城乡二元结构。


    第二,工农协调。新技术发展给工业产业部门和农业产业部门协调互补、融合发展带来前所未有的有利条件,乡村新型工业化前景广阔,农业产业转型升级和一二三产业融合获得空前历史机遇。


    第三,区域协调。重视边疆地区、相对贫困地区、民族地区的农业农村发展,加大欠发达地区的扶贫开发力度,促进各要素从发达地区向不发达地区流动和配置,促进区域协调发展,缩小区域发展差距。


    从顶层设计层面看,“三大协调”的关键是促进要素在城乡之间双向流动和合理配置,促进金融要素和人才要素向农村回流,打破阻碍要素流动的各种体制机制障碍,使农村活力得以充分激发。


    03

    未来中国农业农村优先发展战略的三大制度板块

    1、以新型城镇化和土地制度创新为抓手,推动乡村全面振兴

    第一,进一步释放新型城镇化红利,消除阻碍城镇化深入推进的各种制度壁垒。中国未来要坚持以“小城镇建设”为核心发展新型城镇化,促进县域城市周边“核心城镇”的发展,通过“核心城镇”的产业发展、公共服务的完善和人才积聚,使县域周边形成富有生机与活力、与农村经济社会保持良好互动的经济增长群和生活服务群。小城镇建设要注重解决乡村产业发展的核心问题,进而建立统筹城乡公共服务、统筹城乡产业发展、统筹城乡治理的城乡互动机制。进入小城镇的农村人口一方面逐步享受与市民均等的社会保障和公共服务,一方面因自身与乡村的天然联系,在小城镇和农村之间起到中介和桥梁作用,进而推动乡村产业转型、增强乡村治理效能。


    第二,探索集体建设用地入市新模式,使农民分享城镇化和乡村工业化红利。未来,为进一步推动集体建设用地入市和构建城乡统一的建设用地市场,要进一步打破集体土地的种种限制,充分释放农村集体土地要素活力,提高资源利用效率;要加强农村土地统筹规划,优化用地结构和布局,发挥市场在资源配置中的决定性作用;探索农村土地产权交易所等形式,促进农村集体建设用地跨区域交易和市场化配置。


    第三,通过系统性的制度创新,推动各种要素回流农村农业。具体而言,一方面通过制度引导与激励,鼓励优秀劳动力和人才回乡;另一方面通过农村金融机构发挥积极作用,鼓励资本回乡为农村发展助力。同时,制度和政策还应鼓励城市精英下乡,使城市各类人力资源为农村带来新的资金、技术和理念,进而盘活农村各种要素。唯有把原来农村向城市的单向要素流动转变为城乡之间的双向要素流动农村和城市之间的藩篱才会被拆除,城乡的协调发展才会实现。


    2、以“后脱贫时代”治理相对贫困为抓手,以“制度普惠”理念推动欠发达地区全面发展

    第一,消除绝对贫困为中国减贫和经济增长提供了强大动力。大规模脱贫攻坚提高了贫困人群的收入水平,也提高了欠发达地区的整体收入水平。同时,随着脱贫攻坚的推进,欠发达地区的交通和通信等基础设施状况、农村产业发展水平、教育和医疗设施等都有了显著改善,东西部差距和城乡差距进一步缩小,促进了经济增长,提升了消费需求和投资需求。因此,从某种意义上说,扶贫既是重要的民生工程、民心工程,也是重要的“增长引擎”,故而民生就是增长,而且是“好增长”,是“可持续的增长”。


    第二,治理相对贫困的关键:从“制度二元”到“制度普惠”。“制度普惠”不仅对治理相对贫困至关重要,而且是激活农村基本消费需求、扩大内需、促进经济可持续均衡发展的关键对策。为此,我们必须深入变革农村教育制度、农村合作医疗制度、农村养老和社会保障制度、公共卫生制度、乡村社区管理的财政支持制度等,努力使城乡公共服务实现均等供给、平衡供给,破除人为“制度二元”格局,争取实现“制度普惠”。再者,随着农村居民享受的社会保障和公共服务等逐渐与城市居民相同,城乡社会保障与公共服务差距逐渐消失,我国在农村土地改革上的“后顾之忧”将大幅降低,土地所承载的“农村社会保障”功能将逐步消失。这为更深层次的农村土地制度变革、农地大规模流转和集约化经营提供了制度基础。


    3、以农村组织化和集约化经营为抓手,推动农业现代化和农村现代化

    第一,积极推动农村合作经济组织、农村集体经济组织发展壮大和升级。未来农村合作经济和集体经济的转型升级需要系统的政策支持框架。一方面,国家要完善合作经济和集体经济的法律制度框架,进一步改善其内部治理,明晰其产权结构和利益分配机制,规范其运作机制;另一方面,国家应通过各种形式进行市场开拓、产业链构建、基础设施和农业技术、人力资本和管理能力等方面的扶持。同时,各地方政府应因地制宜,进行土地流转和土地租赁等方面的制度创新,支持合作经济和集体经济组织获得规模经济效应,建立合作经济和集体经济与农民的土地交易和利益共享机制。


    第二,通过土地制度创新推动集约化经营,培育新型农村经营主体和现代化大农业集团。我国目前以小农生产为主体的农业生产经营模式,在与全球农业巨头的竞争格局中脆弱不堪。未来我国应进一步深化农业土地制度改革,加快推动土地流转,完善土地交易制度,促进农业规模化经营,为现代化农业提供物质基础;在制度层面鼓励适度规模化的家庭农场和龙头企业快速发展,尤其鼓励农业产业链整合,培育大型农业企业集团,并使其能够在整个产业链上具备全球竞争力;引入现代化农业生产组织形式和管理方法,提高农村经营主体的抗风险能力,提高农村经营主体适应市场需求的能力,为农业现代化提供组织载体。同时,我国还要积极借助农垦体系,发挥农垦作为农业现代化领军者和国家队的重要作用,通过国有农垦体系的技术创新和产业整合,打造中国自己的农业“航空母舰”。


    04

    未来三十年中国农业农村发展展望

    第一,中国农业产值在总产值中的比重将比现在还低,估计在5%左右。农业产值占总产值比重的下降,意味着纯农业部门在国民经济增长中的贡献较小,国家已经彻底实现现代化和工业化。农业部门的贡献已经不主要体现在产值方面,而体现在一个国家的农业安全方面。


    第二,农业和农村人口占总人口比例将继续大幅降低。届时,中国的城镇化率要达到70%~80%的城镇化率;3~4亿农村人口将转为城镇人口,每年大约有1000多万农民转为城镇人口。这个转换将撬动难以估量的社会需求与投资、消费,使整个国家的经济结构、社会结构等发生重大变化。


    第三,农业产业形态将发生深刻变化。一批优秀的、在全球占据重要地位的国际化农业企业将在中国崛起。中国农业形态将转变为高效农业、高附加值农业,与环境友好的生态农业将得到普及。中国五千年农耕文明将得到更高层次的重视和应用、继承和发展。


    第四,农村社会和文化形态必将发生深刻变化。农村将变成田园化的、更加文明的农村,是市民向往的居住地、旅游地、休闲地、修身养性之地。我国城市和乡村居民在社会保障和公共服务方面的差别将大为缩小。农村集体化、农民组织化程度将进一步提升,乡村治理与现代协商民主治理体制相对接,农村社会治理体系和组织结构将发生深刻变化。新一代农民将成为知识素养更好、市民意识更强、社会参与意识更浓的农民。


    文章来源:《学术前沿》杂志2020年12月(下)

    原文标题:《农业农村优先发展与中国经济高质量均衡增长》(微信有删节)

    作者:北京大学经济学院教授、博导 王曙光


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